目前，我国已经先后发布了三批智慧城市试点。统计显示，目前我国已经有超过500个城市在进行智慧城市试点，并均出台了相应规划，计划投资规模超过万亿元。从实际效果看，智慧城市在城市交通、医疗、政务管理等领域取得了广泛成果。在智慧城市建设中顶层设计成为智慧城市建设者普遍关注的问题，顶层设计系统描绘了智慧城市的蓝图和实施路径，对智慧城市的统筹发展起到了很好的推动作用，但也存在一些不足。笔者在智慧城市总体规划多年实践的基础上，对当前智慧城市顶层设计存在的短板与误区进行剖析，旨在抛砖引玉，唤起业界共同思考，促进智慧与城市的深度融合，使智慧城市顶层设计真正发挥指导作用。
笔者认为，目前智慧城市的顶层设计存在三大症结，这将对智慧城市的快速健康发展形成很大阻碍。
1、技术驱动特征明显智慧与城市脱节
只见智慧，不见城市。把时下流行的先进的信息技术都加载到城市之上，包括物联网、云计算、大数据、移动互联网、SDN(自防御网络)等等，但基本上都是信息采集、信息处理以及信息服务的套路，没有实现信息技术与城市各功能模块的深度融合，浮于表面，解决不了深层次的矛盾，缺乏吸引力，民众感觉不到智慧，感觉不到生活的变化。一个城市是否智慧，不在于技术是否先进，而在于是否恰到好处，解决了什么实际问题。
城市是一个巨大而复杂的系统，城市生存和发展依赖三种基础设施，支撑城市中顺利进行各种经济活动和社会活动。工程性基础设施一般指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等设施。社会性基础设施则指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施。绿色生态基础设施由城市中可以发挥调节空气质量、水质、微气候以及管理能量资源等功能的自然及人工系统和元素组成，包括林地、开放空间、草地与公园以及河流廊道等。除了基础设施以外，还有配套的运行机制和管理系统，这些构成了城市庞大的功能服务体系。目前的智慧城市规划并没有触及到城市这些基础设施和服务的灵魂，没能使这些元素从机理上、功能上有明显的改善，所谓的智慧化提升太平面化，大部分停留在状态的监控以及价值不高的信息服务。例如：智能交通的应用主要是通过采集道路的交通流量信息，给居民提供出行参考的信息服务，交通路网的优化、多式联运的智能接驳，甚至综合交通枢纽的信息枢纽地位都没有涉及或受到重视。在环境方面，有关部门通过一些传感器进行重点地区空气污染、噪声污染等指数监测，然后向公众推送信息或提供相关查询，对环境质量本身没有任何提升和改善，应用层次很肤浅。如果从改善城市生态基础设施和运行机制入手，进行智慧化方案的总体设计，使这些要素产生的微气候系统对城市有明显的影响力，智慧城市才能真正体现出价值。
2、规划相对主观与周围环境缺乏融合
一般来说，智慧城市顶层设计对于所在城市的战略定位、城市特色、资源条件、人口构成、支柱产业等等都有比较深入的分析和研究，在此基础上制定的目标和建设计划也较具有针对性。但问题是只就城市论城市，制约条件与边界条件考虑较少，规划设计偏于主观。现代社会流动性很大，人流、物流、资金流、信息流在城市与城市之间、城市与所属区域之间，乃至境内与境外之间频繁流动，城市只有与周围的环境有效地融合，才能更好更快地发展。智慧城市与周边信息化环境的融合主要在于几个方面：一是网络基础设施的对接，保证全程全网一致性的传输质量和安全性要求;二是区域内融合的信息与数据从规模和质量上远比一个城市内的信息融合更有开发利用的价值;三是应用系统间的融合，如相邻城市智能交通基础设施和交通信息的对接，物流标识和物流系统的对接;四是配套机制的融合，如认证系统和征信系统的互认，为城市与周边的经贸合作提供支撑。
智慧城市与周边地区信息化环境的融合，关系到区域战略目标的总体实现，也关系到智慧城市的可操作性和持久性。无论哪个城市的智慧系统，都不可能始终独立，否则可能根本发挥不了作用，甚至可能推倒重来。
3、重硬轻软实施难度大
目前的智慧城市规划也好，设计也好，基本都偏重技术架构，讲求技术先进、功能全面、性能高超。硬环境描述得比较清楚，但在软环境方面，比如制度、环境、配套机制、政策措施、商业模式往往语焉不详，而没有软环境的支撑很可能会走传统信息化的老路子，达不到智慧城市的高度。要把软环境说清楚，必须对城市的功能服务体系有透彻的了解，对政府的治理体制、城市的运行管理机制、社会事业服务的机制有着深入的把握，对于现有城市管理与服务的弊端有着清晰的认识，对政府各部门之间的职能分工与利益诉求有着深刻的洞察。而这些，恰恰是信息通信从业者的短板，缺乏对政府治理体系的认知和经历，捕捉不到体制机制的关键问题，提出的保障措施和推进策略难以切中关键，资源集约、信息共享、应用协同等这些智慧城市的核心价值就难以实现。
从三方面改进智慧城市顶层设计
笔者认为，政府部门可以尝试从以下三个方面对智慧城市顶层设计进行改进。
1、面向城市功能服务体系全面分析需求
智慧城市的需求分析分为宏观与微观两个层面。宏观层面，一是加强现代城市发展方向与管理模式变化的趋势分析，探寻城市未来的形态和公众需求的蜕变。二是从城市的发展战略目标、城市定位、产业定位、人文特色着手，深入分析社会民生、城市管理、产业经济对于数字化、网络化、智慧化的诉求。如沿海特区城市与内陆经济欠发达中等城市、资源驱动型城市与生态脆弱型城市，智慧城市建设的侧重点不同，智慧的品质与层次要求也相去甚远。
微观层面，面向城市的基础设施管理和城市功能服务，在明晰城市各功能模块自身能力演进的基础上，分析信息化对各功能模块的嵌入式提升作用。除了信息技术本身，要对城市发展中遇到的关键问题具有深入的了解，如城市土地资源的有效整合、城市地下空间的综合利用、城市水利建设、城市交通建设、城市能源供给等等。对城市基础设施进行统筹管理、保障基础设施高效安全运行是智慧城市不可或缺的内容，要深入了解城市基础设施的部署方式和运行机理。基础设施包括电力、煤气、天然气、暖气和太阳能等能源设施，自来水厂、供水管网、排水和污水处理等供排水设施，航空、铁路、航运、长途汽车和高速公路等对外交通设施，道路、桥梁、隧道、地铁、轻轨高架、公共交通、出租汽车、停车场、轮渡等对内交通设施，邮政、电报、固定电话、移动电话、互联网、广播电视等邮电通信设施，园林绿化、垃圾收集与处理、污染治理等环保设施，消防、防汛、防震、防台风、防风沙、防地面沉降、防空等防灾设施。还要熟悉提供城市功能服务的各种组织机构及其业务流程，包括公安、政法等制度保障机构以及环保、城管、商业和饮食服务业、金融保险机构、住宅和公用事业、公共交通、运输和通信机构、教育和保健机构、文化和体育机构等等。只有与城市的基础性功能紧密融合，进行智慧城市的总体方案设计，才能使民众真正体会到智慧城市的魅力。
2、创新推动管理建设运营模式变革
智慧城市是把城市作为一个有机的整体来考虑，以人为本，进行城市各类资源的灵活调度与配置。这是一个质的飞跃，需要打破原来的管理服务模式。目前来看，技术方面并不存在障碍，但是体制机制的桎梏根深蒂固，意识习惯的转变最为困难。解决智慧城市的共享与协同问题，最有效的还是法律法规手段。政策法律体系必须打破原来单一的、单向的、静态的治理思路，大胆变革、勇于创新，为城市的智慧建设和运行保驾护航。有条件的地区可充分利用地方立法权，通过立法，推动城市级的数据共享和业务协同。
科学合理的建设模式以及建成后的运营模式，是智慧城市成功实现的重要保障。在一个消费升级和公共服务需求迅速扩张的服务型社会，仅靠政府和政府指定的少数服务商进行单打独斗的时代早已过去，服务平台化以及全社会共同参与，重构城市的公共服务与治理体系，是今后的发展方向。因此，在实施层面，应把智慧城市工程的总包、分包做一个全盘设计，除了政府核心资源和核心系统，其他工程最大限度地交给市场。在资金来源上，可以考虑以市政建设债券等方式进行融资，有效利用民间资本，共谋智慧城市建设事业。
3、效能目标比建设目标更重要
另外，在目标设计方面，智慧城市规划不仅要提出智慧城市的建设目标，更重要的是要提出实现的效能目标。对于城市中的各功能模块，要明确数字化、网络化、智慧化的阶段性目标，做到层次清晰，推进有序。
在制定规划时，要加强与周边城市信息化的结合，广聚周边的智慧城市建设经验，善用周边已有的信息和平台资源，减少重复建设。在信息层面做到积极地开放共享，业务系统积极地互通和协同，配套机制层面做到积极配合与对接。
在安全方面，目前大多数智慧城市的安全方案设计还是传统的思路，不符合未来城市发展的要求。未来的方向，一定是从分散的安全保障机制向集中的安全保障体系转变，技术的硬保障与体制的软保障并举，安全评估与城市级联动机制必不可少。
