食品安全问题层出不穷，有效治理需要依靠法律准绳。全国政协社会和法制委员会近日在京召开征求《中华人民共和国食品安全法(修订草案送审稿)》意见专题座谈会,邀请部分全国政协委员和专家学者就食品安全法的修订提出建议。中国人民大学法学院副教授王旭表示,要让行业协会和老百姓等社会力量不仅能在外部监督食品安全, 更要成为食品安全标准的制定者和执法的重要力量,法律的制定要为社会共治制度留下空间。
近年来,我国食品安全事件层出不穷,“吃什么才安全”成了人们无奈之下屡屡发出的疑问。
在谈到食品安全事件频发的原因时,王旭认为,主要是我国没有建构起一个合理的食品安全治理体系,缺乏有效的食品安全治理能力。这个治理体系应该包含政府、市场(主要是企业)和社会三重主体力量,而不仅仅是政府一家。
为保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全,我国于2009年2月出台了食品安全法。该法共10章104条,对食品安全监管体制、食品安全标准、食品安全风险监测和评估、食品生产经营、食品安全事故处置等各项制度进行了补充和完善。
在评价食品安全法的作用时,王旭指出,从整体上看,这部法律为食品安全监管构建了一个框架,设定了多重行政监管手段,并初步建立起风险预防、评估、管理等思考与制度框架,尤其是突出了民事、行政和刑事三种责任体系的初步建构,应该说该法对于遏制蔓延的食品安全事件,为相关纠纷、争议的解决提供了初步的制度框架。
但王旭也直言,从目前情况来看,食品安全法也有明显不足。他具体列举了七个方面的问题:一是法律衔接问题。目前这部法律还无法担负起成为食品安全领域基本法的任务,尚存在与其他法律的衔接问题,例如与农产品质量安全法、侵权责任法、消费者权益保护法等都存在一些规范适用上的模糊或需要进一步明确的地方;二是观念和制度的漏洞问题。目前这部法律对于风险行政的观念还需要进一步认识,例如现有制度对于风险交流没有进行规定,而这是预防风险、防止风险蔓延很重要的设计。又如目前对于食品添加剂的法律规定比较松散,部分食品添加剂缺乏产品标准;三是政府监管体制问题。主要是按照国务院 2013年初机构改革和职能转化的方案部署来看,食品安全法对于监管体制有一些不相适应的地方,相关事权需要集中,要重新调整职能部门之间的边界;四是政府监管手段问题。从目前的法律来看,监管手段或监管方式还比较单一,重事后监管,尤其是看中处罚手段,但实际上流程管控也非常重要。除了处罚,激励手段也很重要,处罚也不能仅仅围绕罚款,其他的处罚,例如资格罚(执业禁止)甚至自由罚(行政拘留)也有其独立功效;五是企业责任问题。目前的法律没有完全树立起企业是第一责任人的原则,对于企业自我规制的制度建设还不够;六是社会共治问题。关于社会共治的理念法律有原则性和初步的体系,但具体怎么共治,行业协会、社会组织、新闻媒体、消费者,应该按照怎样的程序、方式、手段有效参与到食品安全治理中来,这期间它们各自又有怎样的权利、义务和责任,有无具体的救济途径,法律都缺乏明确规定;七是法律责任体系建设问题。无论是对政府尤其是地方政府的问责还是对生产经营者的问责,都存在着制度上的模糊、漏洞、单一等问题。
“民以食为天,食以安为先。”近年来,屡屡发生的食品安全事件让修法的呼声不断响起。如今,国务院已将食品安全法修订工作列入了2013年立法计划。时隔4年,为了更有效地保障食品安全,法律的修订无疑被人们寄予了厚望。
“法律应合理构建一个以政府、企业和社会为共同治理主体,多种治理手段配合使用的食品安全治理体系。”王旭认为,在这个体系中每一个主体都应该提高相应的能力要素,克服多重失灵,要防止过分依赖政府监管而忽视企业自我规制与社会协同参与的单线思维。与此同时,每一个主体的能力软肋要着力突破,例如政府监管的体制必须理顺,做到无缝对接;地方政府负总责必须要有相应问责机制,也要有相应的人、财、物、技术等能力要素保障;企业必须用制度来加以约束,应该建立一系列以义务和责任为内核的自我规制机制,诸如追溯制度、登记检查制度等要做到没有漏洞;社会协同治理则重点要设计加强参与和参入能力的制度建设要素。
此外,王旭认为,食品安全法的修订还必须强调综合性,防止单一思维,在食品安全治理手段与方式上,财产罚、能力罚、自由罚要相结合,处罚与激励要相结合,事前(许可)、事中监督、事后追责要相结合,等等,打出组合拳,提高法律制度的内在配合性,提高绩效。
