面对日益严峻的环境形势，人们不禁会发出这样的疑问：为什么制定了这么多条环境法律法规，发起了这么多次环保行动，下了这么大的决心，仍然是年年立法，年年治污，年年污染，治理速度远远赶不上公众期望，有些地区仍然走不出环境污染和生态破坏继续恶化的怪圈。
日前，十二届全国人大常委会第三次会议对《环境保护法修正案(草案二次审议稿)》(以下简称《草案》)进行了第二次审议。《草案》提出，进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任。如何建立健全环境保护的责任制和严格的问责制，真正把地方政府对环境质量的责任落到实处，成为亟待解决的重大问题。
现有政府环境责任追究制度存在哪些缺陷?应建立怎样的责任追究机制?相关法学专家对这些问题做出了解读。
政府在环境管理中存在角色冲突
政府不仅是裁判员，也是运动员。执法不力和行政懈怠，也可能使政府成为间接的环境污染或生态破坏者
从2004年发生的沱江重大水污染事件到2005年原国家环保总局紧急叫停“未环评先上马”的30个大型违规建设项目;从2006年甘肃徽县数百人血铅超标事件到湖南岳阳饮用水水源砷超标事件，我们不难发现，日益频发的环境污染事件，与政府有着千丝万缕的联系。
身份悖论
保护环境和生态是政府的基本公共职能之一。这一点，无论是我国《宪法》还是环境资源保护类法律都有明确的规定。根据我国相关法律的规定，地方人民政府负有发展经济和保护环境的双重责任，这是政府作为公共利益的代表者和公共管理者所必须履行的法定职责，处理好经济发展与环境保护的关系，是地方人民政府对人民负责的应有之义。
“由于种种原因，地方政府对GDP的追求远远超过生态环境保护，今天出现的很多环境问题，都是没有正确处理两者关系的结果。”湖北省政协副主席、湖北经济学院院长吕忠梅说。
上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦认为，在环境保护法律关系中，政府应当只有一种身份即环境管理者。但在实践过程中，政府却表现出环境管理者和“间接的环境污染者或生态破坏者”双重身份。
作为经济发展的决策者，政府有可能成为“间接的环境污染或生态破坏者”。在我国现有国情下，政府不仅是环境管理者，而且是经济建设的主导者和主要驱动力量。政府的主导和驱动作用主要体现在它的经济开发规划，经济计划、投资和招商引资活动中。换言之，政府是经济建设的规划者、计划者、投资者和招商者。也就是说，政府不仅是裁判员，也是运动员。
正如王曦所言，作为经济建设的规划者、计划者、投资者和招商者，政府的规划、计划、投资和招商引资如果没有协调好发展经济与保护环境的关系，没有充分考虑环境资源的支撑能力，从而做出有违科学发展的错误决策的话，政府就成了环境问题的制造者。
角色错位
在王曦看来，执法不力和行政懈怠也可能使政府成为“间接的环境污染或生态破坏者”。由于在政绩考核标准中，经济发展是首屈一指的“硬指标”。因此，地方政府对企业的环境污染和生态破坏行为常常“睁一只眼，闭一只眼”，不愿对其实施限期治理等严厉的处罚措施。此外，企业和利益集团等的“寻租行为”，如行贿、利诱等，也使得许多地方政府充当着污染企业的“保护伞”。
近年来，我国发生的重大环境污染事件，许多都与政府监管不力有关。例如，江苏省仪征市某化工园区某些化工企业长期违法排放致畸、致癌、致突变的“三致”废水，对当地人民的健康带来严重危害。当地官方和民间人士从2006 年起多次向上级反映相关问题。但因有关企业是当地利税大户，当地政府对群众的强烈反应置之不理。直到2009年国家环保部门出面干预及媒体曝光才使得问题得到当地政府的认真对待。
又如，前几年，不少地方政府出台诸如“企业宁静期”、对企业挂牌保护等“土政策”，公然违反国家环境法律法规的规定，禁止环保部门依法对企业排污情况进行现场检查。
在吕忠梅看来，近年来暴发的多起因环境污染引发的群体性事件，显现出“企业污染——政府埋单——百姓受害——生态遭殃”的恶性循环，其原因正是政府责任不明以及相关部门作为执法主体之间的职权划分、权力协调缺乏合理的规则和机制所带来的法律执行冲突。
毫无疑问，政府不应当沦为“间接的环境污染或生态破坏者”。王曦认为，在修订《环境保护法》时，应当做出相关的制度设计，以制度来避免和纠正政府角色的这种异化和沉沦，回归它所应当扮演的唯一角色——环境管理者。
政府环境责任追究制度有哪些缺陷?
不扭转政府在环境保护上的消极立场，不赢得环境监管者的真心支持和积极行动，再多先进立法也将英雄无用武之地
从环保先进国家的普遍经验来看，“环保靠政府”是一句至理名言。无论从政治体制、司法体制、经济模式、社会结构哪一方面来讲，政府力量都是我国环境治理和法律实施的关键因素，也就是说，我国环境保护法的实施更加有赖于政府的支持和推动。
规定较零散，未形成完善的政府环境责任制度
在北京师范大学法学院教授冷罗生看来，当前环境法实施不力、环境每况愈下的重要原因是“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误”。
不扭转政府在环境保护上的消极立场，不赢得环境监管者的真心支持和积极行动，再多先进立法也将英雄无用武之地。实施政府主导环境保护、明确政府环境责任实为推进我国环境法治的关键之所在，对此，作为“环保事业基础法”的《环境保护法》应当有所作为，负起责任。
目前，环境保护法以及相关法律对地方政府及其职能部门的环境保护责任都有一些规定，但这些规定比较零散，甚至存在矛盾和冲突，没有形成完善的政府环境责任制度。
吕忠梅介绍说，《环境保护法》规定县级以上人民政府对所辖区域内的环境保护质量负总责，但这只是一个原则性规定，政府对环境保护到底有哪些法定职责并不清楚。《环境保护法》以及《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《水法》、《矿产资源法》等法律对政府各相关职能部门的环境保护职责都有规定，但也是原则性规定较多，权力的范围以及权力运行的规则、程序都不清楚。
例如，《环境保护法》第二章“监督管理”部分规定了省级人民政府制定环境质量标准和污染物排放标准的权力，各级人民政府批准本级环境保护规划的权力，协商或协调解决跨行政区的环境污染和环境破坏防治工作的权力;第三章以第十六条“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”为统帅，对政府在保护和改善环境工作中的当为之事作了规定;第四章“防治环境污染和其他公害”基本上是对企业和事业单位的环保义务作了详尽的规定，仅第三十二条对环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时规定了相应的政府行为作为义务;第五章“法律责任”中详细规定了企业事业单位违反《环境保护法》规定的义务的行政责任、民事责任和刑事责任，仅在最后第四十五条一个条文概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。
问责无依据，无法迫使政府承担相关环境责任
正是由于我国没有其他法律规定针对政府的问责机制，这使得《环境保护法》第三章所规定的政府环境责任在现实中缺乏操作性，无法对政府不履行相关义务追究法律责任。
中国人民大学环境资源法研究中心主任周珂教授认为，现行环境法律在规范政府环境责任方面是空白的，因此，环境问题越来越严重与政府环境责任制度缺失有直接的关系。
现有的政府环境责任法律条款规定得不明确、不具体，没有力、没有抓住要害和关键，可操作性、可实施性较差是许多法律专家的共识。
冷罗生也表达了相同的看法，《环境保护法》对于地方政府的环境责任，虽有原则性规定，但并不具体，责任的追究方式更是不详。现有法条的规定总体看来较为细致，但着重体现了政府在环境监督管理方面的权力，极少看到制约。其他环保法律即使有零星的政府责任条款，也较之抽象，失之笼统，且缺乏明确后果和问责机制，对地方政府的行为缺乏实质性的约束力。
对政府而言，环境责任不是一种道德责任，而是一种法律责任。只有通过法律的明确规定，借助法律的平台，才能将政府所应承担的环境责任量化，并借此加以问责，推进政府积极履行环境保护的义务和责任。
“从现行环境法律规定来看，我国主要强调政府在第一层面(特别是政府环境职权)上的环境责任，而对政府因违反其第二层面上(包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等)的责任而依法承担的否定性法律后果则缺乏明确而具体的责任规定。在规定法律责任的条文中，作为否定性责任的第二层面上的环境责任仅被规定在环境行政责任中。”冷罗生说。
换言之，政府不履行义务可以不承担法律责任;对各相关职能部门，法律责任的规定也比较原则。这样的法律制度，至多是“无牙的老虎”，导致了种种不良现象：地方政府对环境质量不负责，只有环保部门一家唱“独角戏”。有的地方政府不惜和污染企业站在一起，追求“带毒”的GDP。在很多地方，环保局长是一个很尴尬的角色：坚持原则的干不长，还容易被认为和政府“对着干”;不坚持原则的干得长，但怠于履职甚至扭曲履职。环保局长成了一个没有人愿意干的“苦差事”。
制度欠保障，第三方主体难以有效监督政府履行法定职责
在王曦看来，环保事业中的各种主体，都基于自己的利益参与环保事业，在这个过程中进行利益的交换。一个企业，从创办、建设到投产、经营甚至破产或关闭，在各个主要环节上都有环境资源保护法律、法规的规范和制约。大量的环境污染和生态破坏事件表明，问题主要在于地方政府环境执法不力。
而地方政府环境执法不力的一个很重要的原因是它们没有受到第三方主体的有力监督。在缺乏第三方主体有力监督的情况下，地方政府难以避免行政懈怠或者在规划地方经济、招商引资、兴办建设项目等方面的决策失误。
“第三方主体监督不力的一个重要原因是法律没有为这种监督提供完善的制度保障。”王曦说。
就第三方主体中的人民代表大会对政府的监督而言，我国虽然有《全国人大常委会监督法》，但该法如何适用于政府，特别是地方上有关政府环保行为的监督，仍然缺乏可操作的制度和程序。这种制度缺陷的后果之一，是群众在遇到由于政府行为(如政府产业发展规划、招商引资等)引起的环境污染或生态破坏风险的时候，不去找该地的人民代表或者找了人民代表也没有用。
而就第三方主体中的公众对政府的监督而言，法律提供的制度保障也很苍白无力。我国现行《环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但遗憾的是，该法没有对这一政策性宣示做出可操作的制度安排和程序设计。
正是因为这种制度缺陷，很多地方的群众在走投无路的情况下，不得不“铤而走险”，选择了激烈的街头抗争方式。
在冷罗生看来，此次公布的《草案》中，政府主导环保的理念不明，政府环境责任的规定既不充分，也不严谨。
冷罗生认为，政府环境责任包括两方面内容：一是指中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位，所确定的分内应做的事;二是没有做或没有做好分内应做的事时，所要承担的不利后果。而且，《草案》中对政府部门的事中监管责任没有涉及。
■分析
影响环保法治运行的行政因素
现行考核机制对地方官员激励不足
政绩评价体系不合理
改革开放后，我国引进了大量的高污染、高耗能企业。如果要贯彻执行环保计划的各项指标，必须关停大量工业企业，这显然要影响到GDP的增长。
同时，环保意味着大量的资金投入，而这些投入难以在短时间内形成效益，特别是无法体现在GDP的增长上。
而长期以来，对地方政府的官员政绩考核又主要是围绕GDP展开的。
凡是理性人都会选择使自己利益最大化的决策，官员也不例外。为了使自己的利益最大化，官员在执政过程中尽一切可能推动GDP增长就成为一种必然，而与之背离的环保则很难真正进入施政方案，环保计划的诸多指标未能完成也成了意料之中的事情。
2006年，《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的出台，虽然标志着领导干部考核思路的重大改变，“可持续发展” 的重要性被凸显，但是该文件更多地是从程序上规范了干部考核制度，对于环保在干部考核体系中的具体比重并无硬性规定，仍然需要依靠各地方党委和政府的配套政策，否则《办法》的要求只能停留在文件之内。GDP至上的思维惯性在相当一段时间内仍然会存在，地方党委和政府仍可能缺乏对环保应有的积极性。
要真正触动地方官员的神经，需要继续完善政绩考核体系，特别是需要在地方的考核体系中明确“环保板块”比重的底线，即与环保有关的指标不得低于整个考核体系的百分之多少。一旦环保也真的可以为政绩加分，地方政府才有可能真正重视和尊重环保部门，为环境执法工作提供相应的支持。
官员问责制度不完善
政绩评级体系同时具有“奖优罚劣”的双向激励作用，负激励主要体现为对官员的问责力度。
我国《环境保护法》明确规定，地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责。但长期以来，各类环保工作中并没有明确规定官员的个人责任，因此即便是包含环保规划的国民经济和社会发展规划经过了人大的审批，那也只是“软法”，各类环保计划所设定的环境指标没有完成，并不会产生任何法律后果。这使得环保工作的施政效果大打折扣。
西方发达国家对公务员有政务官和事务官之分，传统上政务官承担的主要是引咎辞职、罢免和选举失利等政治责任，事务官则主要承担行政、民事、刑事等法律责任。
而在我国的现实情景中，人大对行政权力的监督并不完备，官员并不需要面对来自选民的压力，因此承担政治责任的压力主要还是来自党和政府内部，至于是否要承担其他法律责任仍要看整个法治的完善状态。可能在相当长的一段时间内，仍然必须要从执政党自我约束的角度去思考完善的路径。
目前来看，安全生产可能已经是条红线，但是环境问题则要看是否与“稳定”、“群体性事件”挂钩。但问题是，很多环境问题是“慢性毒药”，诸如重金属污染造成的慢性疾病以及草场退化、地下水过度开采等环境问题，不会像煤矿爆炸那样具有轰动效应。
因此，从根本上说，环境执法的有效开展仍要看行政权力运行制度文化是不是能够真正摆脱“GDP至上”的惯性思维。
现有财政分配体制对地方政府激励不足
环境执法不力的另一个重要原因是地方政府未获得足够的激励，主要表现为中央政府的财政投入不够。分税制改革之后，地方经济的增长对于地方财政的助益使得地方政府必然将施政重心转向GDP的增长。而环保要求限制甚至关停大量污染企业，这样不但会在短期内影响地方财政收入，而且需要大量的财政资金投入。
然而，我国很多地方政府的财政并不充裕，直到现在很多地方政府还在为走出“工资财政”而努力。即便是完善了干部考核体系，在推动环保、执行环保计划方面，地方政府仍会表现出“心有余而力不足”。这很容易造成地方政府在推行环保计划上面往往采取一种消极的姿态。
以减排为例，虽然《主要污染物总量减排考核办法》第九条也提及了要“奖优罚劣”，但这远远不够，因为经济落后地区本身就缺乏相应的动力(或者说“启动资金”)，这样容易造成“马太效应”式的恶性循环。因此需要在政策上有所倾斜，要加大对中西部地区初始的财政扶持并完善生态补偿机制。
