近年来，我国污水处理产业得到快速发展，污水处理能力及处理率增长迅速，据统计，2014年废水排放总量7161750万吨，按照1万吨污水产出5吨污泥估算，2014年污泥总量为3581万吨。污水处理能力的增长带动了污泥产量提升，然而我国目前污泥无害化处置水平落后，加上“重水轻泥”的问题使得污泥面临极大的处置压力。我国政府从“十一五”开始逐渐开始重视污泥处理处置行业，相继出台了一系列相关的政策标准，本文通过梳理这些政策的进展分析总结出目前污泥处理处置政策的不足及相关建议。
污泥处理处置政策的不足分析
污泥处理处置立法滞后，社会对污泥问题重视程度低。
从国家各政府网站上公布的与污泥处理处置相关政策来看，主要政策的逐年发布数量如图1所示。自2000年颁布第1条污泥相关政策以来，共发布过22条相关政策。
从发布污泥相关政策数量的趋势体现出我国在“十二五”对污泥问题较“十一五”重视程度略有增加，但政策数量增长速度并没有特别显著。此外，从上文表1中可以看出，我国真正以污泥问题作为对象发布政策在2008年，目前已统计的政策中就污泥问题专门发布也仅只有8条，其中涉及技术规范或指南的就有5条，另外2条关于加强污泥工作的通知，1条是污泥特性的鉴别文件。而其他污泥处理处置相关的政策也没有明确的强制性规范要求，连固体废物污染环境防治法和水污染防治法两部法中也均没有提及污泥处理处置相关的条款。
从国家层面的标准来看，现共发布过污泥相关标准16项，其中包括污泥泥质相关标准有8项，排放标准4项，分类标准1项，检验方法1项，技术规程1项，还有1项设计规范。整体来看，大部分污泥相关标准均为推荐性标准和行业标准，国家强制标准有5项，其中《农用污泥中污染物控制标准》(GB4284-84)和《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918-2002)发布时间要追溯到1984年和2002年，在《生活垃圾填埋场污染控制标准》(GB16889-2008)中关于污泥的规定只有一条，而水泥窑协同处置污泥的设计标准，对整个行业参考性较小。目前最新执行的强制性标准为《城镇污水处理厂污泥泥质》(GB24188-2009)，标准内容也仅仅只有对4.2.1条款的城镇污水处理厂污泥泥质基本控制指标及限值作出强制性要求，其他条款如监测分析方法等均为推荐性。
所以，我国目前污泥处理处置政策不仅数量少且较为滞后，缺乏强制性的政策导致社会仍旧对污泥问题远低于重视水污染和大气污染的程度，尤其对于污水处理厂的运营企业来说也缺少应有的紧迫感。
部分政策内容导向错误，污泥处理处置方向偏离正轨。
政策在污泥处理处置建设中往往起到了引导作用，所以处理好政策之间的关系，充分把握政策内容的准确性，对污泥处理处置产业的发展方向至关重要。污泥相关政策中却存在内容导向错误的问题，导致了我国污泥处理处置的发展方向跑偏。
例如，在《生活垃圾填埋场污染控制标准》(GB16889-2008)中关于污泥的规定，污泥含水率小于60%可进入生活垃圾填埋场填埋处置，同样在《城镇污水处理厂污泥处置混合填埋用泥质》(GBT23485-2009)也是要求污泥含水率小于60%，虽然我国早在《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策(试行)》中明确了不同情况下宜采用的污泥处理工艺以及污泥的各种出路，但两项标准导致了污泥填埋成为了最普遍的污泥处置方式。这些标准其本意是为了让地方政府在污泥处理处置技术升级过程中有一个缓冲，同时通过提高含水率要求以缓减各地填埋场库容告急的压力，但实际目前这些政策却使整个行业一味追求含水率，甚至在国内掀起了一股“板框压滤机”的风潮，而地方政府也因有政策可循而对该现象坐视不管。
究其原因，我国污泥处理处置基本由污水处理厂运营者负责，污水处理厂运营则要么是地方政府下属事业单位要么就是有特许经营权的水务公司在负责，大多数水务公司在投标时为了能中标，水价折算时往往都是将污泥默认为最经济的填埋方式，特许经营协议一签就是二三十年，期间因各种成本增加与政府调增水价的难度就已经很大，政府不出钱，政策又没要求，其更愿意简单换几台压滤机，而不是另外增加污泥处理处置昂贵的建设成本和运行成本;政府运营的污水厂，其首先考虑的是资金问题，其次畏惧厌氧沼气，利用则担心土壤和食品的安全性，焚烧又怕老百姓因二噁英等问题闹事，综合考虑下来还是填埋最安全省事。
收费及税收等经济手段少，政策治理效果不明显。
据相关资料显示，发达国家污泥处理投资占污水处理厂总投资的50%~70%，我国只占了污水处理厂总投资的20%~45%，而且我国污泥处理处置费用在污水处理费中比例过低。我国污泥处理处置一直存在资金严重不足的问题，所以说政策中的经济手段在污泥问题上扮演了极其重要的作用。
然而，我国污泥政策体系中就收费、税收、补贴等鼓励性经济手段较少，以致政策治理效果不明显。例如，污泥处理处置成本问题，在2011年12月，国务院发布了《国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》，通知要求研究制定对污泥无害化处理设施企业实行政策优惠，完善污水处理收费制度，收费标准要逐步满足污水处理设施稳定运行和污泥无害化处置需求。在2014年12月发布的《污水处理费征收使用管理办法》明确污水处理费的征收标准暂时未达到覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利水平的，逐步调整到位。政策中只有这类要求调整水价的要求性文字但没有具体的实行办法，何况污水尚还存在处理成本高征收难度大的问题，更别再谈污泥处理处置成本了。此外，近年来在税收补贴方面，不但没加大扶持力度反而是取消了原有的优惠，2015年6月，财政部发布的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财税[2015]78号)，规定垃圾处理、污泥处理处置劳务由免征增值税改为即征即退70%，行业内对此反应颇为强烈。该政策的发布无疑会影响污泥相关企业收入，进而影响污泥产业的发展。
政策缺乏考核性，监管体系不完善，执行困难。
笔者梳理这些相关政策时发现，不管是相关政策还是标准只有提出相关指标却没有明确考核办法。目前我国环保局对污水处理厂的考核监测方面，一般只检测COD、TP、TN、氨氮和SS这五个指标，对于污泥的相关指标却无人考核也无从考核。无人考核是因为我国目前的政策对污泥处理处置没有强制性要求，即使政策已经提出了60%含水率的要求才能进入填埋场的标准，但因政府职能部门已习惯了长期忽视污泥问题所以含水率甚至都超过80%的污泥仍源源不断地进入填埋场;无从考核首先是因为政策不要求考核，其次相关政策缺乏考核的依据，现有标准只规定了对污泥泥质基本指标的监测分析办法，但对像污泥稳定的指标等没有依据也就根本无从考核了。
未来污泥政策制定的建议
针对目前我国污泥处理处置政策特点的不足，笔者对未来污泥政策制定有如下建议：
①加强宣传教育和公众参与度，将污泥问题提升到与污水同样的高度，污泥问题很大程度上已经抵消了污水处理近年来的成果，提高全社会对污泥处理处置问题的认识;
②加强污泥处理处置政策的制定和修订，征集整合行业内的相关意见，整合完善现有的政策体系，针对产业中的普遍问题增加强制性条款，及时更正引起行业误导的内容;
③完善污泥处理处置收费体系，在水费中明确污泥的实际成本范围，要求各污水厂建立污泥处理处置的专项台账，保证污泥费的专款专用;
④加大对污泥处理处置设施建设的经济扶持力度，对污泥处理处置采用非填埋方式的污水处理厂给予大幅度的税收优惠和补贴，同时引导社会资金参与污泥处理处置;
⑤研究制定可执行的相关考核办法，将污泥考核监测指标列入污水厂的监测内容，并由环保局等相关主管部门在检查污水排放指标时共同检查。
我国的污泥处理处置市场目前仍处于起步阶段，距离市场爆发还需要很长一段时间，国家和地方政府未来将在污泥处理处置发展方向中起到引导的作用。“十三五”即将出台，其中污泥处理处置率指标肯定不会低于“十二五”，而污泥处理处置设施建设投资也将大大超过“十二五”的347亿元，但如果污泥费调整不到正常运行成本，也没有相关处置标准和监管政策出台，污泥问题仍将无法有效解决。
